J.O. 135 du 13 juin 2007       J.O. disponibles       Alerte par mail       Lois,décrets       codes       AdmiNet
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Avis n° 2007-0377 du 26 avril 2007 relatif à la conformité du catalogue des prestations relevant du service universel et du secteur réservé aux dispositions du décret n° 2007-29 du 5 janvier 2007 relatif au service universel postal et aux droits et obligations de La Poste

NOR : ARTR0700052V


L'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes,

Vu la directive no 97/67/CE du Parlement européen et du Conseil du 15 décembre 1997 concernant les règles communes pour le développement du marché intérieur des services postaux de la Communauté et l'amélioration de la qualité du service, et notamment son article 3 ;

Vu le code des postes et des communications électroniques, et notamment ses articles L. 1, L. 2 et R. 1 et suivants ;

Vu l'article 2 du décret no 2007-29 du 5 janvier 2007 relatif au service universel postal et aux droits et obligations de La Poste et modifiant le code des postes et des communications électroniques ;

Vu le catalogue des prestations relevant du service universel postal et du secteur réservé à la date d'entrée en vigueur du décret no 2007-29 du 5 janvier 2007 relatif au service universel postal et aux droits et obligations de La Poste et modifiant le code des postes et des communications électroniques ;

Vu la demande d'avis de la sous-directrice de la direction générale des entreprises, service des industries manufacturières et des activités postales, en date du 3 avril 2007 ;

Après en avoir délibéré le 26 avril 2007,



I. - Sur le cadre réglementaire


L'article 3 de la directive no 97/67/CE modifiée du Parlement européen et du Conseil concernant les règles communes pour le développement du marché intérieur des services postaux de la Communauté et l'amélioration de la qualité du service prévoit que les Etats membres doivent veiller à ce que les utilisateurs de services postaux bénéficient d'un droit à un service universel qui corresponde à une offre de services postaux de qualité déterminée, fournie de manière permanente en tout point du territoire et à des prix abordables pour tous les utilisateurs.

Les articles R. 1 et suivants du code des postes et des communications électroniques issus de la rédaction du décret no 2007-29 du 5 janvier 2007 susvisés précisent notamment les caractéristiques de l'offre du service universel que le prestataire du service universel postal est tenu d'assurer, et fixent les droits et obligations de celui-ci au titre de ses missions de service public. La liste des services d'envois postaux nationaux et transfrontaliers, inclus dans l'offre de service universel postal, est ainsi fixée par l'article R. 1 du code précité.

En outre, l'article R. 1-1-10 du code des postes et des communications électroniques précise que :

« La Poste établit et tient à jour le catalogue des prestations relevant du service universel et du secteur réservé ainsi que les tarifs en vigueur.

La Poste transmet simultanément au ministre chargé des postes et à l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes ses propositions de modifications substantielles du catalogue, autres que tarifaires, qui ont pour objet des services relevant du service universel portant sur des envois égrenés. L'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes dispose d'un délai d'un mois suivant la réception du document pour émettre son avis et le transmettre au ministre chargé des postes. A défaut d'opposition notifiée par le ministre chargé des postes dans les deux mois suivant la réception du document, les modifications sont réputées approuvées.

La Poste informe le ministre chargé des postes et l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes des modifications du catalogue portant sur les services d'envois en nombre. »

Par ailleurs, l'article 2 du décret no 2007-29 du 5 janvier 2007 susvisé prévoit que :

« Le catalogue prévu à l'article R. 1-1-10 du code des postes et des communications électroniques est constitué de la liste des produits et services offerts par La Poste au titre du service universel à la date d'entrée en vigueur du présent décret. Cette liste est, en tant que de besoin, mise en conformité avec le présent décret dans les trois mois suivant sa publication selon les modalités prévues par l'article R. 1-1-10 du code. »

Il résulte ainsi de cette disposition que le catalogue du service universel de La Poste devrait désormais être conforme au décret no 2007-29 du 5 janvier 2007 susvisé. Par conséquent, l'ensemble des produits et des prestations listés dans ce même catalogue doit donc satisfaire un certain nombre d'obligations fixées dans le décret.

L'Autorité relève que la procédure de mise en conformité n'a pas rigoureusement suivi les dispositions du décret no 2007-29 du 5 janvier 2007 susvisé. En effet, l'Autorité a été saisie, dans un courrier enregistré le 5 avril 2007, par la direction générale des entreprises, et non par La Poste, comme le prévoit l'article R. 1-1-10 précité.

L'Autorité relève néanmoins que la procédure de mise en conformité prévue à l'article 2 du décret no 2007-29 du 5 janvier 2007 semble renvoyer de façon inadéquate à l'article R. 1-1-10 dont l'objet est de viser les modifications substantielles apportées au catalogue sur les envois égrenés et non pas sur la mise en conformité initiale du catalogue dans les trois mois suivants la publication du décret no 2007-209 du 5 janvier 2007. De plus, la version du catalogue transmis par la direction générale des entreprises est datée du 1er mars 2007 alors que l'article 2 susvisé précise que le catalogue est constitué de la liste des produits et services offerts par La Poste au titre du service universel à la date d'entrée en vigueur du décret relatif au service universel postal, le 7 janvier 2007.


II. - Sur le contexte


Les obligations ainsi que les caractéristiques générales de l'offre du service universel précisées dans le décret no 2007-29 du 5 janvier 2007 sont notamment les suivantes :

- le service universel comprend l'offre des services d'envois postaux prévue à l'article R. 1 ;

- les prestations relevant du service universel sont offertes à l'ensemble des usagers sur l'ensemble du territoire métropolitain, dans les départements d'outre-mer, à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon ;

- les prestations relevant du service universel doivent satisfaire des obligations d'accessibilité décrites à l'article R. 1-1 du code des postes et des communications électroniques ;

- la levée et la distribution des envois postaux du service universel sont, sauf circonstances exceptionnelles, assurées tous les jours ouvrables ;

- la levée dans les points de contact et dans les boîtes aux lettres accessibles sur la voie publique est à heure régulière ;

- un tarif unique est appliqué pour le courrier égrené aux envois à destination de l'ensemble du territoire métropolitain et pour la première tranche de poids des envois égrenés en provenance et à destination des départements d'outre-mer, de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon ;

- le conditionnement et l'emballage des envois postaux relevant du service universel doivent être adaptés à la forme et à la nature du contenu de l'envoi et aux conditions de transport permettant d'en préserver l'intégrité et la confidentialité ;

- les envois postaux recommandés relevant du service universel sont conservés en instance quinze jours calendaires si la distribution est impossible puis retournés à l'expéditeur lorsque celui-ci est identifiable ;

- les prestations qui relèvent du service universel postal sont soumises à des objectifs de qualité de service fixés par un arrêté du ministre chargé des postes ;

- la qualité des prestations relevant du service universel postal est évaluée par La Poste qui porte le résultat de ces mesures à la connaissance des usagers et de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes ;

- le traitement des réclamations est gratuit pour l'usager et la durée de leur traitement ne peut excéder deux mois.

En premier lieu, le décret opère une distinction claire entre le service universel des envois égrenés et le service universel des envois en nombre. Ainsi l'obligation de péréquation porte-t-elle uniquement sur les envois égrenés.

L'Autorité souligne par ailleurs que conformément à l'article R. 1-1-10 du code des postes et des communications électroniques La Poste transmet pour avis simultanément au ministre chargé des postes et à l'Autorité les modifications substantielles du catalogue autres que tarifaires sur les envois égrenés alors qu'elle informe simplement l'Autorité et le ministre chargé des postes en cas de modification du catalogue portant sur les envois en nombre.

Il est à noter en outre que les informations contenues dans le catalogue du service universel intéressent principalement les utilisateurs, particuliers et professionnels, qui expédient du courrier égrené. Ces utilisateurs peuvent engager des dépenses postales importantes au regard de leur budget sans disposer pour autant de toutes les informations utiles à leur décision.

C'est pourquoi l'Autorité rend le présent avis sur la base d'une analyse de la conformité du catalogue sur les produits égrenés avec les dispositions relatives aux obligations du service universel postal. L'Autorité souligne l'importance de la lisibilité et de la transparence de l'offre de La Poste pour les utilisateurs de produits égrenés. Ainsi l'Autorité estime que le catalogue du service universel doit fournir une information claire aux utilisateurs et cohérente avec les documents commerciaux à la disposition du public.

En second lieu, l'Autorité souligne que certaines offres ne figurent pas dans la liste des produits du service universel tout en étant comptabilisées dans le service universel.

Par exemple, lorsqu'une partie du chiffre d'affaires de ces produits est réalisée dans le secteur réservé, le chiffre d'affaires est entièrement comptabilisé dans le service universel. De même, les frais terminaux perçus par La Poste au titre du courrier international entrant sont comptabilisés dans le service universel mais n'ont pas à apparaître dans le catalogue du service universel.

L'Autorité estime que cette logique comptable est bien distincte de celle qui vise à protéger les utilisateurs.

C'est pourquoi, et à partir de ces éléments, l'Autorité rend son avis sur la conformité du catalogue du service universel au regard des dispositions du décret du 5 janvier 2007 relatif au service universel postal en se plaçant du point de vue des utilisateurs de courrier égrené.


III. - Sur la conformité de la liste des produits et services offerts par La Poste

au titre du service universel avec le décret relatif au service universel


L'article R. 1 du code des postes et communications électroniques dresse une liste de services d'envois postaux nationaux et transfrontaliers que doit comprendre l'offre de service universel de La Poste :

« a) Les services d'envois de correspondance pesant au plus 2 kg comprenant :

1° Les services d'envois ordinaires égrenés ou en nombre, les services d'envois nationaux égrenés incluant des services d'envois prioritaires et non prioritaires ;

2° Les services d'envois recommandés avec ou sans avis de réception ;

b) Les services d'envois de journaux et imprimés périodiques pesant au plus 2 kg ;

c) Les services d'envois de catalogues et autres imprimés pesant au plus 2 kg ;

d) Les services d'envois de colis postaux pesant au plus 20 kg, en envoi ordinaire ou en recommandé, offerts au public à l'unité, à l'exclusion des services d'envois offerts à des entreprises en exécution de contrats portant sur plusieurs envois ;

e) Les services d'envois à valeur déclarée dont le montant est inférieur à un seuil fixé par arrêté du ministre chargé des postes ;

f) Le service de réexpédition des envois postaux ;

g) Dans les conditions fixées par arrêté du ministre chargé des postes, des services d'envois de cécogrammes à titre gratuit en envoi ordinaire ou en recommandé. »



L'Autorité note que l'ensemble de ces produits et services est représenté dans l'offre du catalogue du service universel de La Poste, à l'exception des colis postaux recommandés internationaux jusqu'à 20 kilogrammes.

En outre, l'Autorité souligne que le service de recommandation comprend une preuve de dépôt, une preuve de distribution, une indemnisation en cas de perte, spoliation ou détérioration ainsi qu'un avis de réception optionnel. L'Autorité relève ainsi que le produit « Colissimo international » constitue une prestation proche car ce produit inclut une preuve de dépôt, un suivi intégré pour certains pays, une livraison contre signature ainsi qu'une assurance selon les pays pouvant atteindre jusqu'à 210 EUR (1 500 EUR en option). L'Autorité estime donc que ce produit peut se substituer au colis international recommandé si la possibilité de souscrire à l'option « avis de réception » qui figure dans le document « Colis - Tarifs au départ de France métropolitaine » est ajoutée au catalogue du service universel.


IV. - Sur les prestations associées incluant une prestation

relevant du service universel


L'Autorité note qu'au titre de l'article R. 1-1-11 du code des postes et des communications électroniques, « lorsque La Poste propose des prestations associées incluant une prestation relevant du service universel postal, elle distingue dans son offre, le cas échéant dans le contrat conclu avec l'utilisateur et lors de la facturation, ce qui relève, d'une part, du service universel et, d'autre part, des prestations complémentaires ».

L'Autorité relève que plusieurs prestations de La Poste listées ci-après incluent une composante du service universel au sens de l'article R. 1-1-11 du même code.

Dans un souci de transparence pour les utilisateurs, l'Autorité estime donc que La Poste devrait clairement distinguer dans cette liste :

- les prestations éventuellement complètement autonomes des prestations offertes par La Poste au titre du service universel ;

- les offres commerciales qui utilisent un produit relevant du service universel postal pour lesquelles l'article R. 1-1-11 précité s'applique.

Une telle distinction serait plus facilement compréhensible pour les utilisateurs si le catalogue du service universel prévoyait une section séparée, à l'instar de versions antérieures du catalogue du service universel.

L'Autorité relève le manque de cohérence entre le catalogue du service universel, dans lequel n'apparaît aucune prestation associée, et l'offre commerciale de La Poste, dans laquelle elle présente des prestations relevant du service universel clairement associées à des prestations complémentaires.

L'Autorité estime que les exemples de prestations ci-dessous, concernant les envois égrenés, pourraient ainsi relever de l'article R. 1-1-11 du code, en tant que prestations associées incluant une composante de service universel.

En effet, une mention explicite à la « Lettre prioritaire » figure dans les documents décrivant l'offre commerciale de La Poste concernant les produits suivants :

- le « Prêt-à-poster » comprenant une prestation complémentaire de fourniture d'une enveloppe et de préaffranchissement ;

- le « Prêt-à-poster prestige France » comprenant une prestation complémentaire de fourniture d'une enveloppe illustrée et de préaffranchissement avec de « beaux timbres » (le terme « beau timbre » est utilisé dans le guide « Courrier - Tarifs au départ de France métropolitaine » du 15 janvier 2007) ;

- le « Poste livre » comprenant une prestation complémentaire de fourniture d'une pochette à bulle et de préaffranchissement ;

- le « Distingo suivi » comprenant une prestation complémentaire de fourniture d'une enveloppe indéchirable et imperméable, de suivi de l'envoi et de préaffranchissement.

De plus, une mention explicite à la « Lettre prioritaire internationale » figure également dans l'offre commerciale concernant le produit suivant :

- le « Prêt-à-poster prestige monde » comprenant une prestation complémentaire de fourniture d'une enveloppe illustrée et de préaffranchissement avec de « beaux timbres ».

Ensuite, une mention explicite à la « Lettre recommandée » figure dans l'offre commerciale concernant les produits suivants :

- la « Lettre recommandée électronique » comprenant une prestation complémentaire d'impression, d'affranchissement et de mise sous pli ;

- le « Prêt-à-recommander suivi » comprenant une prestation complémentaire de suivi et de fourniture du support d'écriture, de l'enveloppe et de préaffranchissement.

Enfin, une mention explicite au « Colissimo » figure dans l'offre commerciale concernant le produit suivant :

- le « Colissimo emballage » comprenant une prestation complémentaire de fourniture d'un emballage et de remise contre signature.

Finalement, l'Autorité estime que l'offre commerciale de La Poste sur l'ensemble de ces prestations, adossée aux mentions « Lettre prioritaire », « Lettre recommandée », « Colissimo », peut induire en erreur les utilisateurs.

En effet, ces prestations relèvent clairement du service universel. A ce titre, elles sont soumises à des objectifs de qualité de service.

Par conséquent, il est très difficile pour un utilisateur non averti d'effectuer une distinction entre les prestations listées ci-dessus, qui sont hors du catalogue du service universel, d'une part, et les composantes du service universel qu'elles utilisent, d'autre part.

Concernant la question du traitement des réclamations, du point de vue des utilisateurs, La Poste traitant de façon identique les réclamations déposées sur des produits relevant du service universel et sur des produits hors du service universel, l'utilisateur n'est donc pas touché par le fait qu'une prestation relève ou non du service universel. En effet, la seule différence concerne le traitement statistique des réclamations, pour lequel une distinction est bien opérée entre ce qui relève ou non du champ du service universel.

De plus, l'Autorité souhaite insister sur le fait que la commercialisation de l'ensemble des produits du colis domestique métropolitain prioritaire, qu'ils soient ou non proposés aux guichets sous la marque « Colissimo », peut également être problématique pour les utilisateurs. En effet, l'offre « Colissimo emballage » n'est pas incluse dans le catalogue du service universel, alors que l'offre « Colissimo guichet » est inscrite dans ce même catalogue.

Pour l'Autorité, cette distinction implique notamment que le suivi de la qualité de service des « Colissimo emballage » ne relève pas du décret relatif au service universel et que la prestation « Colissimo emballage » n'est pas forcément disponible sur tout le territoire.

Plus généralement, l'Autorité estime que, lorsque deux offres fournissent des prestations proches mais que l'une relève du service universel et l'autre non, la communication commerciale de La Poste devrait effectuer une distinction claire, en veillant notamment à ce que l'utilisation d'une même marque ne puisse être source de confusion.

Finalement, l'Autorité estime que la gamme « Colissimo emballage » devrait relever du service universel. En effet, dans un contexte de demandes croissantes de prestations fiabilisées d'envoi de colis égrenés de la part des utilisateurs particuliers ou professionnels, la question de l'importance de cette prestation par rapport à la prestation « Colissimo guichet » (pour laquelle l'utilisateur doit lui-même emballer son envoi) est clairement posée. Le service universel, en tant qu'offre de base, devrait donc comprendre une telle prestation dans l'intérêt des utilisateurs.


V. - Sur l'information disponible

concernant la nature des prestations et les tarifs en vigueur


Au titre de l'article R. 1-1-7 du code des postes et des communications électroniques, le catalogue des prestations relevant du service universel postal et du secteur réservé doit permettre de porter à la connaissance des usagers la nature des prestations du service universel et les tarifs en vigueur ainsi que les modifications, suspensions ou suppressions de ces offres et tarifs.


Les délais d'acheminement


L'Autorité note que les délais d'acheminement, même indicatifs, ne sont pas présentés pour certaines des offres du catalogue du service universel postal. Les champs non renseignés concernent :

- les cécogrammes ;

- l'ensemble des produits internationaux ;

- les objets réexpédiés.

Par ailleurs, l'Autorité note que l'article R. 1 du code des postes et communications électroniques dispose que « les envois prioritaires relevant du service universel postal sont distribués le jour ouvrable suivant le jour de leur dépôt ». De plus, conformément à l'article R. 1-1-8, la proportion d'envois prioritaires effectivement distribués le jour ouvrable suivant le jour de leur dépôt doit satisfaire l'objectif de qualité de service arrêté par le ministre chargé des postes.

Les informations relatives aux délais d'acheminement apparaissant dans le catalogue du service universel, par exemple pour la « lettre prioritaire égrenée », mentionnent un délai d'acheminement « indicatif J + 1/J + 2 ».

L'Autorité estime que, pour l'ensemble des prestations soumises à un objectif de qualité de service, le délai de référence indiqué devrait être celui arrêté par le ministre chargé des postes. C'est pourquoi, pour ces prestations, le catalogue devrait effectuer un renvoi vers la section concernant les objectifs de qualité de service.


Les mentions DOM et COM du catalogue


L'Autorité estime que les appellations DOM et COM utilisées plusieurs fois dans le catalogue devraient, dans un souci de lisibilité pour l'utilisateur, être clairement explicitées et être associées à une liste précise de destinations.


Emballage et conditionnement des colis


Aux termes des dispositions de l'article R. 1-1-5 du code des postes et des communications électroniques, le catalogue du service universel doit préciser les conditions requises pour que le conditionnement et l'emballage soient adaptés à la forme et à la nature du contenu de l'envoi et aux conditions de transport afin de permettre d'en préserver l'intégrité et la confidentialité.

L'Autorité estime que, dans la mesure où les colis « encombrants », « non stables », « sous forme de rouleaux », « non emballés ou mal emballés » sont soumis à un supplément tarifaire de 3,80 EUR (comme l'indique le document « Colis - Tarifs au départ de France métropolitaine » du 1er mars 2007), l'ensemble de ces qualifications devrait être défini dans le catalogue du service universel.

Sous réserve des remarques énoncées ci-dessus, l'Autorité émet un avis favorable sur la conformité du catalogue des prestations relevant du service universel postal et du secteur réservé au regard des dispositions du décret no 2007-29 du 5 janvier 2007 relatif au service universel postal et aux droits et obligations de La Poste.

Fait à Paris, le 26 avril 2007.



Le président,

P. Champsaur